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  • 首页>>视点>>专家访谈>> 鄢一龙:五年规划——中国式“目标治理”

           强大的国家目标实现能力是中国体制的重要特征,就如同毛泽东在新中国成立初期所宣告的那样,“我们的目的一定要达到。我们的目的一定能够达到。”

      评估中国国家目标实现情况,五年规划是很好的对象,它体现了国家量化目标,同时又具有延续性,近乎涵盖了在此之前整个新中国的历史。中国从1953年开始实行第一个五年计划,现在是第13个五年规划。我们对历次五年(计划)规划目标实现情况进行了评估,可以发现两个很突出的特点:第一,总体而言,中国具有很强的国家目标实现能力,虽然其中有好有差,但是总体上实现了目标。第二,改革开放以后总体上比改革开放之前完成情况要好,而且完成率趋于上升,“十一五”规划22个指标完成了20个,“十二五”规划24个指标完成了23个。从“十三五”规划前三年实施情况来看,25项指标中22项进展达到或者超过预期进度,预计又是一个完成率很高的五年规划。

      为何中国具有强大的国家目标实现能力?为何有的国家能够实现国家目标,而有的国家却不能?本文以五年规划为例加以说明。

      目标匹配机制:“集思广益”,政治引导以及规划衔接

      目标治理最重要的机制是目标匹配机制。这点类似企业的目标管理理论,不是通过上级对下级的指令性支配,而是通过“自我控制”实现个体目标跟组织目标的匹配。决策者的目标固然取决于其利益,同时也受制于其认知,目标匹配主要是通过信息交流影响参与者认知来实现的。

      首先是参与型目标制定。中国已经形成了五年规划编制“集思广益”型决策,在长达近两年的规划编制过程中,不同系统、不同层面的无数工作人员都参与到这个过程中,通过共同思考未来五年发展路径,相互交流信息,相互协商,从而达成未来发展方向的共识。

      其次是政治引导。中央通过政治引导将地方的积极性有效地引导到中央的政策目标上来。五年规划编制过程中,地方的五年规划由地方的人大审议通过。地方五年规划的审批在中央之前,如何保证地方的五年规划与中央精神一致——主要就是通过政治引导。除此之外,五年规划制定之后会在全社会广泛地宣讲、动员组织学习,这本身就是一种信息传递机制。

      第三是规划衔接机制。地方五年规划需要和国家五年规划相衔接。例如,“十二五”期间中国主动推动快速发展向科学发展转型,中央主动降低了经济增长目标,但是许多地方政府仍然追求高增长。2011年1月,国家发改委特别要求地方要降低GDP指标。最后,大部分提出过高GDP增长指标的省份调低了指标,特别是提出翻一番目标的省份都下调了目标值。最后各省“十二五”规划经济增长率平均值为10.6%,虽然仍然大大高于中央的7%,但是已经比各省原本的要求大大降温。

      由此可见,目标匹配机制基本能保证通过地方执行自身目标,实现国家目标。

      目标实施机制:目标责任制,激励综合机制以及项目制

      目标匹配主要是通过影响认知推动目标实现,目标实施则主要依靠调整利益来推动目标的实现。具体来说主要有以下几个机制:

      第一是目标责任制。五年规划实施是目标责任制运作的典型。我国在“十一五”规划中引入了约束性指标与预期性指标。约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求,其实施就采用了目标责任制的方式。目标责任制主要包括四个环节:目标分解、目标评估、目标督促、目标考核。目标分解主要是将宏大的目标加以分解,明确工作安排与责任主体。五年规划制定后还要制定工作分工,条条上按照部门进行分解,块块上逐级层层分解,时间上逐年分解。规划目标分解后,需要进行跟踪与督促,建立约束性指标考核制度,将约束性指标纳入各地区各部门经济社会发展综合评价和绩效考核,并将若干重点指标纳入各地区领导干部的政绩考核。“十三五”规划专门出台文件,明确要求“地方各级政府要将《纲要》章节指标纳入工作分工、监测评估、督查考核范围”。

      目标责任制甚至能影响到企业。比如“十一五”规划节能目标就影响到企业,后来开展了“千家企业节能行动”,入选的千家企业占全国能源消费总数的33%。仅这一项行动,预计就能够实现节能1亿吨左右标准煤。千家企业节能行动的主体是国有企业。除此之外,地方政府也都确定了本区域的重点耗能企业,并向相关企业下达节能考核指标。

      第二是综合激励机制。规划实施激励机制是政治手段、法律手段、行政手段、经济手段综合运用的结果。对企业而言主要是经济激励。经济激励机制会影响到企业自身的经营活动,从投入要素来看,不符合国家的目标导向,就无法获得国家的土地审批,同时也很难获得银行贷款,或者其他方式的融资。同时,是否符合国家目标还会影响企业的收支平衡表,包括税收优惠、财政补贴、价格政策等。

      第三是项目制。工程和项目既是国家规划目标“落地”的具体抓手,也是地方政府竞争国家资源的最重要的“计划盘子”。社会主义集中力量办大事的一个重要体现就是人财物等资源集中向规划确定的重点项目和工程配置。每年有大量中央专项资金是通过“项目制”的方式分配给地方,除了财政“专项转移支付”之外,还有通过中央部委向地方转移的资金,而地方政府也逐级采取项目制的方式分配资金。除了财政资金之外,土地等要素也和项目挂钩。项目也是整合社会资源的平台,市场与社会主体作为项目的最终承接方,除了通过竞争择优的方式获得项目之外,也需要投入相应的资源。

      例如,“十三五”规划确定了165项重大工程项目,既包括工程建设类的硬工程,也包括环境类的软工程项目,这些项目确定后,除了按照目标管理的方式确定责任分工、建立任务清单、建立实施台账、进行在线监测之外,还成为整合政府、企业、社会多元资源的平台。政府除了财政投入、用地保障之外,还通过创新投融资机制,引导社会资本与社会力量参与。

      目标调适机制:国家层面上的“干中学”

      目标调适机制使得国家目标能够根据实际情况进行调整。诺斯曾指出,长期增长的关键是适应性效率而不是配置效率。不但经济增长如此,制度的长期持续性关键也在于适应性效率。

      中国目标治理体制为自发适应性保留了充分的空间。不同于计划经济时期的计划,五年规划不介入微观经济活动,不干预市场主体自由选择,规划与市场主体的关系类似于物理学上的顺磁性概念:规划就如同外部的磁场,而市场中的企业就如同磁铁中的无数小磁针;这些小磁针会指向四面八方,只不过在统计概率上更多地指向外部磁场的方向,外部磁场越强,概率就越高。我们可以做个类比,目标治理机制下企业对于规划的顺应形成的微观自由与宏观有序的现象可以称为“顺规划性”。

      此外,还有一种自觉适应性,即人类对于环境的主动适应与调整。中国的目标治理提供了自觉适应性的来源。目标治理提供了缩小认知与现实之间差距的机制。

      强大的实施能力本身构成了体制适应性关键的一环。许多研究都将适应性的焦点放在意见的自由表达上。问题在于如果缺乏执行力,再多的意见表达也只会沦于空谈,而不会带来实质的体制调整。例如,美国每隔一段时间都会出现的校园等公共场所枪击案,都会引起全社会广泛的自由的讨论,但是热点一过去,就又一切如旧,什么改变也不会发生。

      目标调适更深层次的逻辑在于对于人类通过认知改变机制的认识。实践本身是客观世界与主观世界的双向改造过程,只有尝试去改变世界,才能更好地认知世界。不仅在组织层面存在“干中学”,在国家层面也存在“干中学”,通过实践来学习恰恰是理解中国模式的关键。就如同有人将市场体制理解为微观层面的通过试错进行学习的机制一样,规划同样是一种宏观层面的通过实践进行学习的机制。

      因而,中国的目标治理是一种双向调适机制,通过规划实施实现认知对于现实的调适,同时根据实施结果的反馈,修正认知与目标,实现现实对于认知的调适。基于“目标-实施-新目标-再实施”的持续进行的政策循环,方能缩小认知与现实的差距。

      以五年为周期的规划编制与实施的循环,也是政策学习的循环。制定五年计划(规划)时都会回顾前一个五年计划(规划)的实现情况,总结经验教训,并分析国内外形势的变化,重新思考未来五年的发展方向与思路,并进行战略设计。我国于“十五”计划首次引入中期评估。规划评估恰恰是认知与现实之间的连接,一方面调整目标实施的偏差,促进目标实现;另一方面如果出现了重大的偏离,可以根据规划评估情况对规划进行调整。“十三五”规划开始引入年度监测,动态掌握规划实施情况,根据需要对规划做出动态调整。

      五年规划的调适性也表现在目标的延续性与创新性结合上。从“六五”以来的五年规划指标演变情况可以看出,五年规划发展目标具有明显的延续性,平均有43%的指标来源于上一个五年计划(规划),其中“七五”最多,达到65%。同时,五年规划的指标平均有62%的指标为更新指标,其中52%为新增指标,这表现出五年规划的创新性。尤其是发展战略发生重大调整的情况下,指标更新情况更为明显,例如“六五”有78%的指标都是新增指标。

      当然目标治理也有其缺陷与局限性,并非所有领域都适用目标治理,同时需要与其他治理方式有机配合,尽可能扬长避短。目标治理机制之所以能够有效运行的体制前提,首先是中国共产党的长期执政与实事求是的工作传统,使得我们能够规划长远目标,并根据实施情况对目标进行自觉调适,避免了竞争性选举体制的“短期行为的专制”问题。

      (作者系清华大学国情研究院副院长)

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