城市化案例--城区平衡发展的实践与理论——以上海市长宁区为例

  上世纪90年代初,上海市长宁区还是一个发展极度不平衡的地区。当时经济发展是上海10个中心城区的倒数,城区东中西和南北发展差距都很大。在小平南巡讲话和上海浦东开发开放推动下,1993年长宁区制定了《长宁区总体规划》,明确了区域主导功能定位和建设目标,确定了长宁区的人口规模及实施机制,确立了面向长三角的点线面布局。经过近四个五年计划的努力,自上世纪末开始,长宁区的区级财政收入己位于上海各中心城区前列,至今仍位于上海中心城区前三位;1993年确定的区域规划人口70万人,至今为69.11万人;城区内东中西南北差距早已消失,近20里长的长宁区,区内各地房价基本一样。整个区域实现了从不平衡到平衡发展,是上海中心城区平衡发展的典范。

  去年,我回上海长宁区政府做课题评审,问长宁现任的顾洪辉区长:“您对长宁发展最大的感觉是什么?”,他说:“长宁发展最大的特点是十分均衡”。其实,在上世纪90年代初,长宁的发展主要特征是不均衡。从经济社会发展角度讲,当时上海市区普遍认为“长宁是一个脚长,即社会事业及精神文明建设脚长。1992年,长宁区就有两个市级示范高中;科研院所有20所,专业技术人员8748人;全日制高校就有9所,高校教师9000人;医院28个,每千人床位6张等等。一个脚短,即经济发展和城市建设脚短。1992年,长宁区级财政年收入为2.60亿元,人均道路面积3.36平方米,气化率53%,每百人7.14号电话线,户籍人口59.58万人”①。从区域发展角度讲,“长宁位于上海中心城区的西部,行政区域面积38平方公里(现实际37.19平方公里)。长宁行政区域是个狭长地形,区域长为9.50公里,宽为3.10公里。区域东部为老城区,主要指沪杭铁路(现上海地铁3号线)以东部分,占地5.67平方公里,由4个街道组成;区域中部为半城半乡地区,上海市虹桥开发区位于其中,由5个街道组成,占地约6.5平方公里;区域西部,是个以农业为主地区,由一镇一乡组成,占地25.83平方公里(其中原虹桥机场占地4.75平方公里)。90年代初,长宁区域上述东中西三大地区发展差异很大,很不均衡。”再加上“由于长宁是狭长型地域,区域南部由延安路虹桥路横贯东西;区域北部由长宁路、天山路横贯东西。由于南部地区位于上海第三产业发展主轴线上(上海虹桥路到浦东花木),故长宁南部地区发展较好,主要以第三产业为主;长宁北部地区由于紧贴上海苏州河,主要是工业区、棚户居住区,发展较差;从而形成长宁区域内南北发展差距较大,很不均衡的状况”。

  基于上述情况,上世纪90年代初,长宁区在当时上海的10个中心城区中经济发展排名一直为倒数。1992年初,上海市委派了一个经济工作组进驻长宁,二个月后他们形成一个报告,其中第一条就是长宁在经济社会发展中始终处于慢半拍。1992年下半年,长宁四套班子中,党委、政府、人大三个主要领导都由市有关部门派入。至此,长宁进入了“思想领先、规划领先”的转型发展阶段。

  上海市长宁区经过20多年努力,已经基本实现了区域内的人口、资源、环境、经济、社会内容上的均衡发展。上世纪末,长宁的经济发展就进入了上海中心城区的前三位,2015年,区级一般公共财政收入129.94亿元,为上海9个中心城区的第三位。1993年长宁区总体规划确定的区域人口规模70万上限,到2015年底长宁区常住人口规模为69.11万人,预计70万常住人口己成为长宁人口规模的常态,实现了区域内“环境人口容量每平方公里控制在1.8万人左右”的目标。

  上世纪90年代初,上海的中心城区主要在上海内环线以内,即现在地铁3号线以东,黄浦江以西地带。上海唯一的机场全部地域位于长宁区区域范围内,为机场下飞机进入上海市区的交通门户,故上海第一个第三产业开发区—虹桥开发区选址在长宁中部地区。当时上海许多酒店、外商机构和企业、国际展览和会议中心、外销房、外国人乃至外国商品以及市政府外经委、外资委都在长宁区范围内的虹桥路沿线、虹桥开发区一带。上海第一块土地批租地块也在长宁区范围内的虹桥开发区内。当时上海销售的外销商品房长宁占三分之一以上。与此相伴的,长宁当时已经有耀中国际、长宁国际等国际学校,还有上海外贸学院也在长宁区内。因此,当时长宁区经济社会发展的各项功能中,以涉外功能影响最大,其他许多功能或多或少是因涉外功能的存在而存在、发展而发展。而长宁的涉外功能中,又以涉外企业和机构、涉外酒店、涉外航空、涉外教育等功能为主要构成。再加上在区域经济、社会、生态等发展内容中又以经济最为基础,以及上海经济、贸易、金融三中心建设,故长宁区总体规划编制中,就将涉外经贸作为区域发展的主导功能,其他功能发展都要与涉外经贸主导功能发展形成互相配合的有效结构。

  而进一步发展涉外经贸功能,就涉及进一步扩大开放,就涉及城区内各项事业的现代化,还涉及经济体制、经济运行机制和运作方式的国际化,因此长宁在涉外经贸主导功能基础上,就把区域建设目标确定为:“围绕上海三个中心一个龙头战略目标,到2020年,努力把长宁区建设成为以涉外经贸为主导功能的多功能,开放型,现代化新城区”。

  此后20多年里,长宁经历了多个五年计划和一届又一届的政府,但长宁总体上还是沿用了该项区域主导功能定位和建设目标,始终在涉外、国际、开放、现代化、精品等关键词上打造,总体精神仍然一以贯之。由于1993年上海长宁区总体规划定下的区域主导功能和建设目标符合前进中的长宁,符合内外变动中的趋势,这是长宁得以一张蓝图干到底的灵魂、精神所在。

  上世纪90年代初,长宁区是上海中心城区的城乡结合地区,上海市委市政府将长宁区视为上海中心城区黄浦、南市、静安、卢湾等核心区的旧区改造拆迁的人口迁移导入区。而此时的上海刚刚进入浦东开发开放的快车道,上海各区县尤其是中心城区的城乡结合地区,因有一定的农田面积,故都把房地产开发和人口导入看作是地区经济社会发展的机遇和优势。在这种背景下,1993年初长宁区编制区域总体规划时,关于长宁人口规模的确定就特别艰难。区内大多数人认为长宁的规划人口应该越大越好,用于住房开发的土地越多越好,要求将区域人口规模扩大到百万以上的呼声很高。在这种情况下,长宁总体规划起草小组,根据长宁区土地资源承载能力,环境承载能力,经济社会协调发展要求,提出“到2020年长宁的人口密度必须控制在65-70万之间(最后确定为70万人),并以此来规划居民居住用地规模和建筑空间容量”①。

  按照2020年长宁人口规模上限70万,根据规划时的长宁区区域面积,在区域面积假定不变情况下,此时长宁区人均规划用地面积为54.2平方米,规划起草小组将区域居住用地规划为占区域总用地的25.64%,这25.64%包括了商住混合用地中的60%可建住宅用地部分。居住用地这一占比,比当时上海其他中心城区低近20个百分点。(当时上海中心城区居住用地占总用地约46.3%,人均用地57.8平方米)②。

  根据规划人口规模70万上限,规划起草小组在锁定居住用地比重基础上,根据居住用地规模和人口规模进一步锁定了住房建设总面积、总套数及住房结构。长宁总体规划明确,规划基期年(1992年)长宁区区域现有的810万平方米住宅保留600万平方米左右,加上新建住宅,区域内新旧住宅控制在23万套,其中较高标准的花园住宅1万套,中等标准高层住宅4万套,一般标准多层住宅18万套,并把这些保留和新建住房及人口规模分配到11个居住社区中③。

  20多年过去,长宁1993年确定的,到2020年区域人口规模控制在70万人这个目标终于得到有效实施,从而把蓝图变成了现实,保住了长宁良好的宜居环境。因为有了人口规模的有效控制机制,从而使长宁在推进区域内容平衡发展中,最大限度地增加了经济发展用地(包括商业金融业用地、商住混合用地中的商业金融业用地、工业用地、仓储用地共占总用地22.64%)和公共设施配套建设用地(包括对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地、公共服务用地共占总用地50.57%)。以至于后来可以从容地将原本计划开发住宅的用地调整为凯桥绿地、华山绿地、延安路天山路绿地、长宁路沿线绿带等绿地。

 (一)行政区域外的点线面布局

  为了解决长宁行政区域内与行政区域外的平衡发展问题,在长宁总体规划中,长宁根据自身位于上海中心城西部,依托当时上海规划中的外环线、沪杭高速和沪宁高速,根据要素流和物资流配置需要,将长宁整个城区视为点,将上海规划中外环线、沪杭高速、沪宁高速视为集聚与辐射轴线,将浙江的杭嘉湖和江苏的苏锡常视为面,构建以长宁为出发点的点线面区域发展格局,来体现“长宁是上海市吸引和辐射长江三角洲的重要地区”①的战略定位。

  20多年过去了,实践证明,这一以地区以外最小要素与物资集聚和辐射区域为本地区发展支撑腹地的布局结构是成功的。根据这个布局结构,长宁实施了一系列与杭嘉湖、苏锡常毗邻地区的错位发展措施。长宁建设了古北高端居住区、虹桥高端商务区,进一步做大国际学校,展览展示功能,使得一大批杭嘉湖苏锡常的生产厂商将销售、研发、投资、生活安置在长宁区域内,而生产仍在原地,形成了“家在长宁区、厂在杭嘉湖苏锡常”的区域联动发展格局。

  (二)城区三大经济组团布局

  为了解决长宁区域内东中西和南北区域发展差距,1993年的长宁总体规划,采取了在东中西三大板块中,结合发展现状和未来发展趋势,各布置了一个经济组团,依托东部老城区,以安西路、凯旋路、中山公园北侧围墙、安化路为界,规划占地80公顷的中山公园商业中心;依托虹桥开发区,以中山西路、古北路、天山路、虹桥路为界,规划占地1.77平方公里的虹桥涉外贸易中心;依托虹桥国际机场,以淞虹路、新泾六号桥、吴淞江、泉口路为界,规划占地410公顷的临空工业区(1995年改为临空经济园区,因外环线以西后由市政府规划为地铁2号线机务段,故临空经济现为2.82公顷)。希望通过三大板块中经济组团的率先发展,集聚发展,产生先发效应,带动其周边区块的发展,逐步形成东中西均衡发展的格局。

  20多年过去,长宁区总体规划1993年布置的三大经济组团已占长宁区经济总量的60%以上。东部的中山公园商业中心,商业商务经营面积己达100多万平方米,中山公园商业中心范围内的定西路、长宁路、愚园路商业街,以及龙之梦、新锦江大型购物中心己形成规模,新开张的来福士商业中心己成为上海新型商业业态的新地标。中部的虹桥涉外贸易中心,己建成了近300万平方米商务商业经营面积,虹桥涉外贸易中心范围内0.65平方公里的市级虹桥开发区已建成,虹桥开发区外虹桥涉外贸易中心范围内的遵义路、天山路、古北路、虹桥路沿线大量商务楼、商业设施得到扩展,虹桥涉外贸易中心已与静安区金三角、徐汇区徐家汇等相当乃至超越。西部的临空经济园区,已建成近300万平方米的低密度商务楼宇,联合利华、中海油等一大批企业总部入驻,现已上升为国家级经济园区,成为长宁区经济可持续发展的主要支撑点。

  在这三大经济园区建设中,人们有过彷徨、有过退却,也有过开发房地产的念头。尤其是长宁临空经济园区规划之初前十年,由于区位较僻,机场噪音,浦东机场建设等原因,“临空零空,又零又空”也被许多人嘲弄了10多年。但对这块土地,长宁极大部分没有用于房地产开发,到本世纪开始逐步火热起来,现在每亩地价己到了3000多万,己成为长宁经济发展的宝地。

  长宁三大经济组团集聚发展、率先发展不但让长宁东中西三大区域逐步平衡发展,差距逐步缩小,近几年来,东中西三大区域内房产价格也逐步拉平,长宁东中西南北地域不平衡发展状况终于得到了解决。同时意外收获是,许多长宁人实现了居住地就近就业,实现了职住平衡,从而也优化了长宁的交通条件。

  (三)社区点线面布局

  社区是城区中的一个重要生活单元,围绕社区居民生活,长宁以街道和乡镇为一个社区单元,将社区全部空间视作面,将社区中主要商业街区和交通干道视作线,将穿插于社区范围内的居住小区、公交地铁站点、公园、菜场、商场、幼托小学中学、卫生服务站和社区医院、社区文化中心、社区事务受理中心、街道或乡镇行政中心、村居委办事点、社区养老服务中心等居住小区商业服务设施、市政设施、公共服务和生态环境等设施视作点,构建点线面社区居民生活圈。

  长宁每个街道社区或乡镇社区,在确定社区住房建设套数和人口规模基础上,在街道或乡镇范围内相对中心位置,分别各配置一个相对集中,具有一定规模的社区商业中心,一条网点连续布置、具有一定规模、又与社区商业中心相连的商业街,形成商业中心与商业街点线连结的商业服务街区。在此基础上,布置居民出行所需的交通站点,休闲所需的公园、日常生活所需的菜场、教科文卫体养老等公共服务设施,使居民开门七件事基本能在步行5-15分钟范围内解决,实现城区居民生活的便利性、可及性。

朱建江:案例讲述人

孙建平:同济大学城市风险管理研究院院长

党国英:中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师

程道平:山东师范大学城市与房地产研究中心主任、教授

尼古拉·彼德森Nicolai Peitersen:中国和文化研究机构主席、前中欧城镇化伙伴关系项目首席专家

 

长宁案例讲述人朱建江:从不平衡发展到平衡发展

  “人生短暂,我想把这些年来的实践经验总结出来,形成一种理论。找到这三四十年里,中国城镇化成就的来源,也是为世界贡献智慧。”这是著名学者、上海上海社会科学院城市与人囗发展研究所所长、研究员朱建江的肺腑之言。   朱建江从政三十余年,历任上海长宁区经济体制改革办公室主任、统计局长、物价局长、发展改革委主任,崇明县副县长,嘉定区副区长等职,亲身经历了上海多地的城镇化。他所打造的多个规划方案也经受住了时间检验,在学界和政界传为美谈。

长宁做得最好的是让民众在生活中感受到了便利

  刚才朱所长提到的案例中,因为我原来工作关系, 从一定程度上参与了里面许多工作。朱所长提到的一些 规划,经过上海市和长宁区的共同努力,到现在得到了 有序发展。

  学习这个案例以后,我觉得案例背后更重要的逻辑 应当是形成动态、弹性的推动机制。这里面一个很重要 的观点是,通过不平衡的思维形式,来理解如何达到平 衡的目标,从而根据不同时期、不同需求使更大多数民 众得到均衡的效益。

长宁案例体现了效益与平等的结合

  用均衡的说法来讲长宁区的规划,我觉得不是一个太好的例子,关于均衡,我们经济学甚至空间当中是有说法 的,我一时不好用这个词来评价。我觉得有两点作为评价的指标,第一,单位建成区域的面积产生的GDP;第二,居住品质。我认为这两点恐怕和效益、平等能有一个结合。

  我特别注意到,朱所长讲的区域当中的居民区,包 括综合区当中的居民住房占地是 25%,东京是多少呢? 2011 年是 59.2%,2017 年最新的数据是 60.2%,这个数 据是金德钧先生提供的。我们不算居民区,只算经济发展 区,经济密度就要比东京低,所以这个要算细。

长宁理念是先进的、精明的,具有可操作性的

  首先,我理解的BOB体育网站应该包括两层含义:一方面,它是农村人口向城市转移,使得城市的规模增大,城市的个数增加。而新型BOB体育网站还有一层含义,就是使城市功能提升、质量提高和现代化水平提高。刚才朱所长讲的这个案例是第二层含义,就是城区质量的提升,是非常好的。

  我觉得它的成功之处有两方面:第一,其理念先进,充分关注到了这个区域现状,原来是区域空间上、水平上不平衡,所以要采取平衡的理念,那非常科学。

期待以互联网新技术促进平衡发展

  我们看到BOB体育网站委员会这十年工作是非常棒的,在过去十年当中也有很多挑战。在一些论文中也会看到一些,不光看历史进程,还要有文化传承,以及未来经济发展。在规划当中这三点都要考虑。而未来发展有很多变化。

  大家都知道人工智能、数字技术等,我们有很多变革、挑战,经济模式也在发生转变。我们要创造可持续发展空间、领域,在未来十年这对于我们非常重要,我们需要比较平衡的BOB体育网站发展。